國(guó)土部出手控“鬼”預(yù)防中國(guó)“鬼城”增加
近期發(fā)布“中國(guó)大陸城市‘鬼城’指數(shù)排行榜(2014)”。其中，“鬼城”指數(shù)位居前十位的城市是二連浩特、欽州、拉薩、嘉峪關(guān)、井岡山、威海、錫林浩特、嘉興、石嘴山、三亞。
這一榜單最終選取了排名靠前的50個(gè)城市。據(jù)榜單負(fù)責(zé)人稱，這些城市基本符合標(biāo)準(zhǔn)排名對(duì)于“鬼城”、“空城”的判定標(biāo)準(zhǔn)，即城區(qū)人口與建成區(qū)面積的比值均低于0.5或稍微高于0.5。按照這一指標(biāo)體系，中國(guó)未來(lái)可能會(huì)出現(xiàn)近50座“鬼城”。
這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的理論依據(jù)來(lái)自國(guó)家住建部的占用地標(biāo)準(zhǔn)—每一平方公里建成區(qū)容納1萬(wàn)人口。榜單負(fù)責(zé)人表示，根據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)排名以城區(qū)人口與建成區(qū)面積的占比來(lái)計(jì)算一個(gè)城市成為“鬼城”或“空城”的可能性，并將這一數(shù)值稱為“鬼城指數(shù)”。
比如，一個(gè)城市的建成區(qū)面積為100平方公里，按照占用地標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)城市容納的城區(qū)人口應(yīng)該為100萬(wàn)人，如果目前該城區(qū)僅有50萬(wàn)人，而該城市對(duì)外來(lái)人口的吸引力并不強(qiáng)的話，短時(shí)間內(nèi)難以達(dá)到100萬(wàn)人的容納量，就很可能淪為“鬼城”、“空城”。
面對(duì)可能出現(xiàn)的大量“鬼城”、“空城”有關(guān)部門開(kāi)始控“鬼”。國(guó)土資源部近期下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見(jiàn)》。國(guó)土部規(guī)劃司司長(zhǎng)董祚繼向媒體表示，目前城市新區(qū)擴(kuò)張問(wèn)題比較嚴(yán)重，“今后我們將嚴(yán)控城市新區(qū)用地，能不批就不批”。
過(guò)去五年中國(guó)新建了50個(gè)溫州城
“鬼城”的出現(xiàn)與中國(guó)城市過(guò)去五年來(lái)的擴(kuò)城大躍進(jìn)有關(guān)。國(guó)土資源部2013年的一項(xiàng)調(diào)查顯示，全國(guó)391個(gè)城市的新區(qū)規(guī)劃人均城市建設(shè)用地197平方米，已建成區(qū)人均城市建設(shè)用地達(dá)到161平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)人均100平方米的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。
規(guī)劃新城新區(qū)已成為難以遏止的地方?jīng)_動(dòng)。今年4月21日，據(jù)國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心調(diào)查顯示，90%的中國(guó)地級(jí)市正在規(guī)劃新城新區(qū)，部分城市新城總面積已達(dá)建成區(qū)的七八倍，“空城”、“睡城”、“死城”等現(xiàn)象頻現(xiàn)。
國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組2013年調(diào)查了12個(gè)省區(qū)的156個(gè)地級(jí)市和161個(gè)縣級(jí)市。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，90%以上的地級(jí)市正在規(guī)劃建設(shè)新城新區(qū)。此外，12個(gè)省會(huì)城市一共規(guī)劃建設(shè)55個(gè)新城新區(qū)，有一個(gè)省會(huì)城市甚至要新建13個(gè)新城區(qū)。
榜單負(fù)責(zé)人透露，根據(jù)他們的研究發(fā)現(xiàn)，2008年到2012年五年間，中國(guó)設(shè)市城市的建成區(qū)面積增加了0.97萬(wàn)平方公里，相當(dāng)于新建了50個(gè)溫州城(截至2012年底，溫州建成區(qū)面積為204平方公里)。如果以城市建設(shè)用地面積來(lái)算，結(jié)果將更加驚人。
過(guò)去十年，中國(guó)正進(jìn)入城市急劇擴(kuò)張的時(shí)期。中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)楊保軍表示，當(dāng)一個(gè)國(guó)家城市化水平達(dá)到30%至70%，就意味著其已擺脫起飛期，進(jìn)入發(fā)展期，城市規(guī)模急劇擴(kuò)張，也就有必要進(jìn)行城市擴(kuò)建了。但對(duì)中小城市而言，盲目擴(kuò)建并不妥當(dāng)。
該榜單課題組搜集了全國(guó)657個(gè)設(shè)市城市過(guò)去五年中的建成區(qū)面積數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)之上計(jì)算出“中國(guó)城市過(guò)去五年年均擴(kuò)城率排行榜(2014年)”，并最終截取了排名在前50位的城市。進(jìn)入年均擴(kuò)城率前50的城市中，大多為楊保軍所稱的中小城市。
榜單負(fù)責(zé)人表示，據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)城市過(guò)去五年的年均擴(kuò)城率為5.34%。而在年均擴(kuò)城率榜單中位居前十位的城市為廣東汕尾、江蘇南通、海南三亞、內(nèi)蒙古通遼、四川達(dá)州、寧夏吳忠、四川瀘州、山東德州、山東濟(jì)寧、福建泉州。
據(jù)中國(guó)人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任葉劍平透露，2000年—2010年十年間，全國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴(kuò)張了64.45%。而這一趨勢(shì)正在由省會(huì)城市向地級(jí)市以及縣級(jí)市下沉。標(biāo)準(zhǔn)排名的擴(kuò)城率榜單進(jìn)一步驗(yàn)證了此現(xiàn)象。
如果以過(guò)去五年中國(guó)城市建成區(qū)增加面積的絕對(duì)值來(lái)計(jì)算，排名前十的基本都為特大城市或大城市，符合中國(guó)城市化進(jìn)程規(guī)律。這十個(gè)城市分別為：重慶、蘇州、東莞、烏魯木齊、廣州、北京、合肥、天津、長(zhǎng)春和大連。
北上廣深等一線城市引領(lǐng)一批二線省會(huì)城市占據(jù)了此榜單的主要位置。這說(shuō)明，未來(lái)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的主力依然會(huì)是這些特大城市和大城市。經(jīng)濟(jì)活力和對(duì)外來(lái)人口的吸引力是這些城市建成區(qū)面積不斷擴(kuò)大的重要因素。
標(biāo)準(zhǔn)排名的研究同時(shí)發(fā)現(xiàn)，吉林、常熟、雞西、十堰、雙鴨山、潮州、平?jīng)觥⒀蛹⒌そ凇M洲里等十個(gè)城市，在過(guò)去五年當(dāng)中建成區(qū)的面積增長(zhǎng)幾乎為零。這從另一個(gè)角度說(shuō)明，這些城市過(guò)去五年間缺乏經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)活力。
5.34%的擴(kuò)城率或致50座“鬼城”
目前中國(guó)尚未從立法層面對(duì)城市規(guī)模概念進(jìn)行定義。但2010年，一個(gè)新的對(duì)城市規(guī)模判定的標(biāo)準(zhǔn)獲得了學(xué)界認(rèn)可：人口50萬(wàn)以下的為小城市，50萬(wàn)~100萬(wàn)的為中等城市，100萬(wàn)~300萬(wàn)的為大城市，300萬(wàn)~1000萬(wàn)的為特大城市，1000萬(wàn)以上的為巨大型城市。
仇保興在國(guó)家住建部副部長(zhǎng)任內(nèi)曾呼吁，中國(guó)城市規(guī)劃絕不能步美國(guó)后塵即大幅降低單位土地面積上的人口密度，造成嚴(yán)重的能源、生態(tài)、耕地等資源的浪費(fèi)。他稱，中國(guó)人口眾多，必須選擇緊湊型城鎮(zhèn)的發(fā)展模式，堅(jiān)持每一平方公里建成區(qū)1萬(wàn)人口的占用地標(biāo)準(zhǔn)。
根據(jù)國(guó)家住建部這一占用地標(biāo)準(zhǔn)，城市規(guī)模也可以按照建成區(qū)面積大小來(lái)定義，即建成區(qū)面積50平方公里以下的為小城市，50~100平方公里的為中等城市，100~300平方公里的為大城市，300~1000平方公里的為特大城市，1000平方公里以上的為巨大型城市。
按前述的擴(kuò)城面積，過(guò)去五年，中國(guó)設(shè)市城市的城區(qū)人口僅增加了0.35億人，以住建部一平方公里建成區(qū)容納一萬(wàn)人的城市標(biāo)準(zhǔn)，新建的0.97萬(wàn)平方公里需要容納0.97億人，這意味著，仍有0.62億的人口容納缺口，當(dāng)然也意味著將有一批城市成為“鬼城”。
根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，榜單最終選取了排名靠前的50個(gè)城市，其城區(qū)人口與建成區(qū)面積的比值均低于0.5或稍微高于0.5，意味著中國(guó)未來(lái)可能會(huì)出現(xiàn)近50座“鬼城”。
榜單負(fù)責(zé)人稱，他們的研究發(fā)現(xiàn)，媒體報(bào)道過(guò)的昆明、鄭州、天津等地“鬼城”、“空城”現(xiàn)象或?yàn)槎虝r(shí)間的現(xiàn)象甚至假象，更準(zhǔn)確而言，應(yīng)該是這些城市的新城區(qū)發(fā)展處于過(guò)渡期，以這幾個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)活力和城區(qū)人口總量來(lái)看，未來(lái)不太可能成為“鬼城”、“空城”。而媒體關(guān)注的鄂爾多斯、威海、三亞等城市的“鬼城”、“空城”現(xiàn)象，按照該榜單標(biāo)準(zhǔn)，的確屬于“鬼城”、“空城”范疇。在上榜的一些旅游城市中，外來(lái)人口多為游客，無(wú)法形成支撐當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定力量，其城市擴(kuò)張很可能導(dǎo)致“鬼城”、“空城”現(xiàn)象。三亞的“候鳥(niǎo)城市”現(xiàn)象便說(shuō)明了這一點(diǎn)。
“鬼城”現(xiàn)象已經(jīng)引起了國(guó)家有關(guān)部委的注意。國(guó)土資源部近期下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見(jiàn)》。去年以來(lái)，國(guó)土部配合發(fā)改委等部門研究制定了《城市新區(qū)設(shè)立審核辦法》。國(guó)土部規(guī)劃司司長(zhǎng)董祚繼向媒體表示，目前城市新區(qū)擴(kuò)張問(wèn)題比較嚴(yán)重，“今后我們將嚴(yán)控城市新區(qū)用地，能不批就不批”。
按照相關(guān)要求，今后國(guó)土部將嚴(yán)格核定各類城市新增建設(shè)用地規(guī)模，適當(dāng)增加城區(qū)人口100萬(wàn)~300萬(wàn)的大城市新增建設(shè)用地，合理確定城區(qū)人口300萬(wàn)~500萬(wàn)的大城市新增建設(shè)用地，從嚴(yán)控制城區(qū)人口500萬(wàn)以上的特大城市新增建設(shè)用地。 | 
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